税收返还和转移支付分配不均等。
地方政府高达25个百分点的财政支出缺口主要通过中央的税收返还和转移支付进行填补。1999至2011年地方来自中央的税收返还和补助收入占中央地方总财政收入比例基本在35%以上，其中2009年占比最高达41.7%。从税收返还和补助收入这个数据看，中央的税收返还和转移支付完全能够填补地方政府财政支出缺口。但问题在于，“税收返还”数额的确定建立在往年基数的基础上，不仅不能对区域间经济实力差异进行协调，反而进一步拉大地区间财力的差距，导致“贫者越贫，富者越富”的“马太效应”。
在转移支付方面，主要分为“一般性转移支付”和“专项转移支付”，其中占大头的是专项转移支付。对于“专项转移支付”，由于资金分配过程、分配标准缺乏透明度和规范，主观随意性很大，地方政府与中央的关系密切程度，以及地方政府的讨价还价能力等对中央专项转移支付资金的分配有很大影响。并且专项转移支付项目往往需要地方政府资金作配套，有资金配套能力的经济发达地区往往比缺乏资金配套能力的欠发达地区更容易获得更多的专项转移支付拨款。因此，“税收返还”和“专项转移支付”对于平衡区域间地方财力的作用很小，反而会进一步扩大地区间公共服务发展水平的差距。
财政层级过多导致基层财政压力异常紧张。
目前中国的财政层级主要是“五层级”，即中央—省—市—县—乡。在中国只对上级负债的行政体制下，层级越低的政府被分配的支出“任务”越多，而能够获取的下拨的财政资源却集中在较高层级的政府。因此自分税制后，我们可以观察到的现象是全国、省、市级财政收入迅猛增长的同时，县、乡层级的基层政府的财政困难日益凸显，县乡政府的财政资源不足以满足当地的公告支出需求，在欠发达地区表现的尤为突出。据统计，目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右，却承担了近80%的义务教育支出和55%~60%左右的公共卫生支出。中国目前的“五层级”财政系统结合中国的官员对上负责的行政体制，导致财政资源过于分散在较高层级政府，而支出义务过多的积压到较低层级政府，严重影响了基层政府的基本公共服务可持续提供。
财税体制的改革重点
我们认为，未来5-10年中国财税体制改革的重点是建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任、开征财产税、完善转移支付制度和完善财政预算制度。
推进财政层级“扁平化”。解决财政系统运行低效率的核心是创新财政体制管理方式。基本方向是探索三级基本架构(中央-省-市县)和依据“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，实现省以下财政层级的减少，即扁平化发展。具体措施包括“省直管县”和“乡财县管”。“省直管县”管理体制是指省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理;“乡财县管”是指对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。考虑到目前在所有部门推进三级管理的难度较大，应首先在财政层级上进行改革，减少财政层次，逐渐形成中央、省、市县的三级财政架构，有助于在省级以下真正实现财权事权相匹配的分级财税体制，降低财政资金运作效率和减轻基层政府的财政支出压力。2009年财政部明确提出，2012年底前力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革。目前“省直管县财政”的推进面临阻力，我们认为进一步的改革需要更大的决心和其他政府部门的配合。
合理划分各级政府事权。首先，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权进行明确细分。考虑到我国城镇化正加快推进，尤其要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确地方各级政府的支出责任和管理权限。第二，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。短期内以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体划分，长期则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定，以明确界定各级政府的事权和职能分工。第三，地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。适当减少县乡级政府的事权和支出责任，特别是在推进基本公共服务均等化的背景下，应将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。
开征财产税。为了增加地方财力，解决城镇化的资金问题，我们预期未来会开征财产税，包括房产税和遗产税。其中的重点是房产税的推广。2011年1月上海和深圳分别实行征收房产税;2012年3月《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出，要“适时扩大房产税试点范围”。我们认为，房产税将在全国更大的范围内推广。随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。从长期看，房产税的推广有助于地方政府缓解城镇化过程中面临的财政支出压力。这也是海外通行的地方政府管理和运营城市的资金的主流来源。值得注意的是，随着明年“营改增”的推广，有人指出未来的地税系统或面临分拆，形成“大财政”体系。实际上，分税制以来也有个别省份和城市，沿袭了国地税不分家(如上海)，或者财政地税不分(如天津、浙江)的局面。我们认为，不管地税国税分拆，还是财税系统整合，从财政来源的角度看，房产税的改革依然是未来的重点。
完善转移支付制度。首先需要建立公共服务标准体系，建立指标正确衡量地方政府的财政支出需求。结合上文提到的户籍制度改革和基本公共服务均等化，我们认为，将当地吸纳的流动人口(农民工)作为中央转移支付划拨的衡量标准之一，能够显著地推动地方政府保障进城务工农民的利益，也有助于缓解当地原居民和新增居民在享受公共服务之间的利益矛盾。第二，提高一般性转移支付规模和比例，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。第三，规范专项转移支付的分配标准和配套办法，通过运用因素法、公式法等方法科学合理、公平、公开地分配资金，并加强使用监管和绩效评价;在配套办法上，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套;需要地方配套的，需依据不同地方的实际需求确定配套比例，避免一刀切。
