中国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”两种所有权并存是中国土地制度的基本事实。这种制度设置在改革开放初期与家庭联产承包责任制、承包土地使用权长期不变的制度设计相结合，极大地激发了农民的务农积极性，提高了农业的生产效率，为中国经济腾飞奠定了农业基础。然而，随着工业化不断推进，这种制度设计与城镇部门用地需求之间的矛盾日益突出。特别是80年代中后期，对外开放政策下外资企业的用地需求不断增加，而当时的法律却不允许土地流转，因此迫使地方政府自下而上推动制度改革。1988年通过的《宪法》修正案对第10条添加了一句话：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从此开启了地方政府垄断土地供应的时代，而关于土地利益的讨论逐渐登上历史的舞台。
中国过去十多年的城镇化更多的体现为“土地城镇化”过程。具体而言，地方政府对农村集体土地进行征收、在土地市场上保持独家垄断地位，并以“向农民征地→成本价供应工业用地→高价供应商住用地→土地抵押融资进行城市基础设施建设→新一轮向农民征地→……”的循环为表现形式来推动城镇化和GDP增长。在这个过程中，一方面，通过土地形成的财富积累逐渐转变为地方政府的财政收入和开发商收益，前者通过基础设施建设的投资，提高了城镇居民的公共服务水平，后者加大了社会收入分配差距;另一方面，被征地农民的利益没有得到有效的保护，同时进城务工的农民也未能完全享受到提高的公共服务水平。因此，土地城镇化加剧了城乡利益矛盾，导致中国城镇化过程中产生了极大的不稳定因素，是一种不可持续的城镇化模式。
“新型城镇化”的要义即是回归到“人口城镇化”过程，关注进城农民的利益，也是我们一直强调的“深度城市化”过程。因此，土地制度改革的基本出发点是保障农民合法的土地财产收益权。未来的土地制度改革主要包括两方面，其一是征地制度的改革以及土地增值收益分配问题;其二是农村承包土地使用权合法流转的问题，这是实现农业现代化和规模化经营的基础。
关于第一方面的征地制度改革和土地增值收益分配问题，十八大报告已有所涉及，其中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。今年11月国务院常务会议通过的《土地管理法修正案(草案)》主要内容也是提高征地补偿数额。目前的问题是如何在政府代表的公共利益与城郊农民的个人利益之间取得均衡的分配。土地增值收益不能完全流向政府，否则失地农民的利益受损;但也不能过多的流向城郊被征地农户，否则会加剧农民内部的收入差距，毕竟城郊被征地农民是全中国农民的较少数和相对较强势的群体。
目前关于土地增值收益分配存在三种观点：1)以周其仁教授为代表，主张通过市场交易和定价，土地增值收益归土地流转的农民;2)以华生教授为代表，主张土地增值收益更多的分配给进城务工的农民;3)以贺雪峰教授为代表，认为目前的土地出让收入归政府有其合理性，支撑了城镇基础设施建设发展，不应轻易推翻。我们认为，“深度城市化”一方面要切实保障农民的土地财产收益权，另一方面也要结合公共服务均等化，地方政府的土地出让收入一部分用于进城务工农民的社会公共福利提升，而在基础设施建设的资金渠道上要创新投融资方式，不能单纯依赖土地出让收入和土地抵押贷款。我们认为将看到对小产权房的逐步有条件确权和放行，以及对城乡结合部的更大力度的改造。
关于第二方面的农村土地使用权流转问题，目前踏出的第一步是土地确权工作。根据国土资源部2011年5月发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2012年底将基本完成农村集体土地所有权确权登记发证工作。农村集体土地所有证和农村集体土地使用证是征地补偿的重要依据，也是经营性集体建设用地使用权进行市场流转的必要前提。因此我们可以认为，土地确权是为未来的土地流转和农业规模化经营打下基础。但是，关于土地流转的具体改革方向仍存在较大争议，目前存在两种对立的观点。一种是主张成都“地票”交易模式，通过土地指标增减挂钩和建立统一的土地交易市场进行定价，使得远郊农民的土地也能获得增值收益，促进土地集中利用和农户集中居住;第二种是反对“地票”交易模式，认为在总需求给定的情况下，当局部的土地交易推广到全国时，供给过多导致土地增值收益下降，农民收益反而很少，同时“资本下乡”很可能导致失地农民的迅速增多，造成城镇的“贫民窟”现象。我们认为，农业现代化、规模化经营要求改变目前“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经营模式，因而必然要推动农地使用权流转，促进农地的集约化、规模化运作，这是大方向。但农村集体土地流转交易的改革将会是一个长期摸索的过程。
4.财税体制改革：缓解基层政府基本公共服务支出压力
健康稳妥地推进城镇化离不开户籍和土地制度的改革，而城乡二元分割体制的改革又需要财税体制改革作为重要的保障。一方面，户籍制度改革和基本公共服务均等化要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等;另一方面，土地制度改革和土地经营模式转变要求地方政府将土地增值收益与被征地农民和进城务工农民按比例分享，很大程度上削减了地方政府的可用资金。户籍和土地制度改革的共同推进必然增大地方政府的资金压力，因此需要通过财税体制改革促使地方政府的财政收入与财政支出相匹配。
当前财税体制存在的问题
改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，财税体制改革取得了重要进展，但仍然存在着地方财力与事权不匹配、转移支付制度僵化和财政层级过多等重大问题。
财政收入与财政支出结构失衡。
自1994年分税制以来，中央本级财政收入占全部财政收入比重迅速提高，但中央财政支出占比并不高。在财政收入方面，1993年，中央财政占比22%，地方财政占比78%。1994年实行分税制改革，当年中央财政占比迅速提高到55.7%，地方财政占比下降到44.3%。此后1995-2011年的17年间，中央财政收入占比平均为52.3%，地方财政占比平均为48.7%。2007年，中央财政占比最高达54%。在财政支出方面，1993年，中央财政支出占比28.3%，地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后，当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显提高而提高，仅为30.3%，而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后17年间，中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为26.4%，地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为73.6%。到2011年，中央财政支出所占的比重进一步降低到15.1%，地方财政支出所占的比重仍高达84.9%。地方的49%的财政占比和74%的财政支出差距达25个百分点。
