可以说，自1939年以来，几乎每一年，军委会都曾制定整军、缩军计划，但年年都缩不下来。
抗战期间，军委会内部分成两派，一派主张缩军，一派主张扩军抗战八年，为抵御日军，中国曾深度陷入了一种无解的军事难题之中，那就是：究竟是该走扩兵之路呢，还是该走精兵之路？
最高军事机构“军委会”，自1939年至1944年，始终在为这件事情争议不休。其中，军令部部长徐永昌是主张走扩兵之路的代表人物；军政部部长陈诚、军训部部长白崇禧等人，则是主张走缩军之路的代表人物。
抗战时期的国军
1940年6月12日，军委会开会，白崇禧在会上提出：目前国军，每个师都有差不多三千人左右的缺额，全国军队的缺额，则高达七十万。白建议“师与师归并，以充实小单位”，并认为大约可以合并掉四、五十个师。如此，师的空额没有了，可以节省军费开支，同时也增强了每个师的战斗力。
关于国军的缺额，白的说法并不算夸张。1943年戴笠曾在给蒋介石的密电中报告道：驻在云南的中央军各师长，都自称“现有战斗士兵八九千人”，但实际上“师士兵缺额均甚巨大，如三十六师现在腾北一带游击，实数仅约四千人，八十八师现任怒江西面防务，实数仅约四千五百人”。这些师空额过半，比白崇禧的说法要严重得多。
徐永昌则在会上持反对意见，认为白崇禧这一建议，不切实际。徐的看法是：眼下各师存在缺额，合并后，缺额仍将存在。因为出现缺额的原因，第一，是“师团营连排班各长能力不够，各无能力统率其现有之大数量”；第二，是“军长督导不力与军政部补充欠周”。
侵占上海的日本军队
这两个问题不解决，缩编后，短期内空额被补上了，长期而言，空额仍将再次出现。而且，徐永昌还认为，目前国军在抗日方面存在的困难，不是师太多了，而是师太少了，所以“不敷分配，如李仙洲奉令援鲁，一年半不能出发”。徐的建议是：按带兵官的统率能力的大小，将各师整编为“大小师”，能力强者带“大师”，能力弱者带“小师”，如此，不但缺额可以减少，师的数量还能增加二、三十个，以满足战场之需。
徐永昌对国军“师团营连排班各长能力”的判断，其实是当时国军高层的公论。譬如，蒋介石就曾多次在军队高层内部讲话中，比较国军将领与西方国家及日军将领之间的差距，蒋明言：“我们做总司令的，只比得上人家一个团长，我们的军长、师长，只当得人家一个营长和连长。”从这个角度而言，徐的见解，也有他的道理。
类似的争论，在军委会内部始终没有停止过。同时，国军的膨胀也没有停止，至1941年夏，已从1937年开战前夕的170余万，锐增至500余万。鉴于军费所带来的巨大财政压力，心腹干将陈诚，也不断劝说蒋介石缩军。陈诚的看法是：“以我国家之人力、物力，究能否养此二百七十个师（注：1939年数据），实不言而喻。与其庞大无力徒耗国帑，反不若缩小充实，以求精锐。若能将集团军缩为军，军缩为师，师缩为旅，按级递缩，则节省经费必多。以此经费，用于装备之充实及特种部队之建设，则力量定必倍增。”
