上世纪80年代，电力市场化改革成为全球潮流。因为时常发生“电荒”，中国政府鼓励社会集资办电，多元投资;90年代中后期，中国未并入电网的独立电厂的装机容量，约占到当时总装机容量的一半，“电荒”局面大为缓解。
1998年国家电力总公司开始进行“省为实体”的组织结构调整，即建立省级电力公司，打破原有的大区电网结构。实践表明，省公司各自为政，严重影响了电力资源的有效利用。
二滩水电站“弃水事件”正是当年省间壁垒的典型案例，成为2002年电力改革的导火索。四川省二滩水电站利用世界银行[微博]贷款建造，是当时中国最大的水电站，投产之初即陷入亏损。清华大学国情研究院主任胡鞍钢2000年4月撰写的一份调研报告显示，1998年-2000年，二滩水电站实际发电量仅占其可发电量的41%。
该事件引起了中国高层的关注。2000年6月8日，时任中共中央总书记江泽民就此表态。第一，二滩事件反映的是体制问题，国家电力公司“既打篮球，又吹哨子”造成机会不均等，必须进行改革;第二，授权国务院总理朱镕基全权负责电力改革。
2002年2月，国务院颁发了《关于印发电力体制改革方案的通知》，提出“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的十六字改革方针，成立了电监会和国务院电力体制改革领导小组。这就是著名的5号文。5号文第一次以国务院文件的方式明确了电力改革的市场化方向，是指导电改的纲领性文件。
5号文发布当年，即实现了发电、输电环节的纵向拆分，成立了五大发电公司，以及国家电网和南方电网两大输电公司。在国有独资的国家电网公司之下，成立了华北、东北、西北、华东、华中五家区域电网有限责任公司或股份有限公司。国网公司负责跨区域的电力交易和调度，区域公司负责本区域电网运营。至此，电改开局良好。
“厂网分开”后的任务是“主辅分离”，这是为了厘清电网运营成本，为下一步的输配单独定价做准备。“主辅分离”的任务是将电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，脱离电网企业。但由于辅业单位的界定问题和辅业职工的安置问题，这项本应在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。
2004年，电力改革小组向决策层上报“主辅分离”方案，但因辅业单位反对，发电企业反对等原因而搁置。2007年“主辅分离”方案终于在各部委间基本达成一致，暂时保留在电网企业内的电力设计、施工和修造等企业与电网企业分离，与先期剥离的四家电力辅业单位重组。
2008年初，一场突如其来的雨雪冰冻灾害使电网受到严重破坏，再次打乱了电力改革的既定方案。国家电网公司强调，送变电和电力设计对电网建设和维护事关重要，影响到重大事件中的抢修及效率，不应剥离出电网主业。这一主张得到了政府的认可。
2010年4月，电力体制改革工作小组召开电网主辅分离工作会，同意送变电施工企业不再参与主辅分离改革重组，按照这一思路，国资委提出《电网主辅分离及电力设计、施工企业一体化方案》(下称《方案》)，国家能源局关于“电网科研、电网工程施工，即送变电、电网设备制造、非调峰调频发电机组的常规能源等机构企业，应与电网企业脱钩”的建议未得到采纳。
送审稿中，《方案》提出“已完成分离的电网企业不得再从事已分离的业务或再投资、控股已分离业务的企业”，对能源局建议分离的辅业表述含混，仅要求“进一步开放送变电市场，为实现送变电施工领域的公平竞争创造条件”。
电网科研、电网工程等辅业剔出主辅分离改革后，“主辅分离”演变为“在电力建设领域的设计、施工、修造企业实施改革重组”，这显然偏离了5号文的方向。2010年2月，国资委不顾国家能源局反对，批准国家电网收购许继、平高两家输变电设备企业，国网公司不断向上游延伸的触角，在业内引起轩然大波，被视为电力改革的倒退。
2011年9月，在国资委主持下，中国电力建设集团和中国能源建设集团两大辅业公司挂牌，仅仅将电网企业中的电力建设、勘察设计、施工业务重组到上述两家企业。
延宕多年并被大打折扣的“辅业分离”，让心系改革的业内人士不禁对电力改革的前景感到悲观。最容易做的环节都如此艰难，下一步的输配环节单独定价岂不是难上加难?
“输配分开”止步
政府已经习惯于将电价当作调控经济的手段，是否真的希望厘清输配电价从而为放开上网电价和销售电价创造条件，值得怀疑
“输配分开”，本是电力体制改革的“重头戏”。
输配电是指输电网和配电网。将众多电源点与供电点连接起来的主干网及不同电网之间互送电力的联网网架称为输电网;而在一个供电区之内，将电力分配至用户并直接为用户服务的支网为配电网。
所谓输配分开，则是将输电和配电环节或实施产权分开、或实施法人分开、或实施财务分开，输电环节由电网管理，而配售电环节，将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。
原国家电监会副主席邵秉仁多次指出，输配分开作为深化电力体制改革的“纲”，纲举才能目张。没有这一步，厂网分开的效果就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。
十年下来，电力体制改革始终未向输配分开领域真正迈进一步。
输配电价无法核定，是这项改革举步维艰最重要的原因。电监会和发改委2006年曾下达文件要求各地测算输配电价，准备在华东电网以及广东电网首先实行输配电价格改革，但未能实现。
2002年国家电力公司被拆分后，电网公司仍为输配售一体化的巨无霸公司。其中输配一体被电改专家认为模糊了电网的真实成本，影响了下一步更为关键的电价改革。他们认为，只有输配分开，才能打破电网作为唯一购方和售方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择。届时，电网才能成为纯粹进行电力输送的“电力高速公路”，公开、透明的定价机制才能形成。
国家发改委价格司副司长李才华在书面回复《财经》记者的问题时表示， “我们已布置各地进行研究和测算，当前的难点主要是电网资产不清晰。”
