谁对京控负责：皇帝、钦差、督抚，还是谳局？
在李典蓉看来，统治者之所以允许叩阍和京控存在，“一方面是法古人德政，另一方面是预防官吏为非，借百姓申诉以达到监察官员的作用”。所以皇帝通常关注的案件多牵涉职官，或命盗重案。不过负责受理的都察院，把他们认为重要、值得奏闻的一律上奏，呈状山积，再勤政聪明的皇帝也无法应付。乾隆晚年发现他面对着越来越多的案件，不由大发牢骚。美国学者欧中坦分析其原因，由于乾隆宠信和珅，使政敌无法在奏折里对他弹劾，于是都察院透过奏交的京控案来向皇帝表达国家政治出现的问题，故意不给皇帝筛选。这让我们想起，孔飞力在《叫魂》中深刻揭示的一点：官僚负责制度的运作是围绕着对信息的控制而展开的。到了嘉庆帝亲政，在整肃和珅后，为一振已颓多年的政风，决意“广开言路，聪目达聪”，但他同样发现都察院的弊病，即“瞒上不瞒下”。皇帝派遣钦差下省审案，算是补救的一法，但大员浩浩荡荡下省，耗费国家公帑，又惊动地方，成本高昂，而且部院大臣与地方官常有暗中交通的情况，以此应付每年递增的京控案，终非长久之计。嘉庆帝最后也只能把约束上控的压力转嫁到地方，他说：
小民健讼刁风，固不可长，若一概禁遏，使民隐不能上达，亦恐覆盆之冤无自而伸。息讼之道，全在地方大小官吏勤于听断，果能案无留牍，曲直较然，则政平讼理，上控之风，将不禁而自息。
资料图：六郎告御状
对中央来说，将案件发交地方督抚审理是最便利的方式。督抚审案应提人证卷宗至省，亲为审办，道光帝就这样要求他们：“遇有京控事件，务须亲为听断。冤抑者立予伸理，刁诬者从严惩治，以冀谳狱持平，期于无讼。”
但督抚既为封疆大吏，公事庶务繁杂，面对每月如雪片纷飞的京控奏咨案件，想一一亲自审理，如何能办到？比如山东省，离京较近，京控数比他省为多，曾有山东巡抚吉纶到任后，提审京控各类积案七百余件的记录。长此以往，督抚亲提审问京控人犯的要求根本难以实现。他们对特旨交办和咨交案件也常区别对待，前一种有皇帝盯着，不敢怠慢，后一种则多视为泛案，任意积压。
督抚无力顾及，而中央审限逼人，于是发审局（又称谳局）应需而生。督抚身边形成了一个专审省内案件的班子，其成员多出自“候补”官员，同样谈不上有何司法素养。局员奖惩标准在“量”与“效率”，并非当真“平抑冤屈”，为求案件速结，常使用刑罚逼供。曾国藩对京控案的审理发出过感叹：
近来直隶京控之案，一经发交谳局，平日则多方弥缝，临事则一味含糊。告官得实者，承审官回护同僚，但议以不应重不应轻之咎。告吏得实者，承审官删改情节，但料以笞杖及除名之罪，其控告全系虚诬，则又曲庇贱民，惟恐反噬，但以怀疑妄控及愚民无知等语了结之。乾嘉之际，京控审理者的身份渐由中央转向地方，中央钦差转向地方督抚，继由地方督抚转向属员道府。这一种“下放”也意味着，其审理后由下呈上的流程和原有地方司法审转流程并无不同。“政风倾颓，天下乌鸦一般黑，岂能寄‘拨云见雾’之重任于发审委员”？转了一个大圈，又绕回了原点。若百姓可以通过正常管道在地方解决诉讼，何至于千里迢迢地离家京控呢？
