从上世纪９０年代初以来，一些地方政府探索实施本地农村养老保障制度，这些制度设计方案各异、千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态。记者最近在山东、河南、湖北等地调研发现，这种地区间养老保障制度进展的不平衡，已引发农民不满；同时，由于长期缺乏全国统一的制度安排，许多地方政府将解决农民养老问题无限期延后，错失农村养老金积累的良机，给即将到来的老龄化社会埋下隐患。
“遍地开花”带来“各行其是”
贾培英老太今年８２岁，家住山东省莱芜市公家庄村。尽管老人有两个儿子，但多年来都没有见过一分零花钱。去年５月，山东省莱芜市启动新农保试点，规定５０岁至７９岁的农村老人，只需一次性缴纳最高７２０元，最低３６０元就可以参保；８０岁以上不用交费，直接领养老金。
“以前总认为到老了领工资是城里人的事情，没想到现在我也能享受。”由于符合高龄条件，贾培英老太可以免交保费，直接领钱。
“农民的参保热情非常高。”据莱芜市推进城乡一体化办公室梁升介绍，截至２００８年１０月底，新农保的参保率已达８４．２５％。
但是，并不是所有地方的农民都像莱芜这样积极参加新农保。郑州市中牟县白沙镇劳动保障事务所的经办人员刘文田说，“新农保好是好，但是相对于农民的收入来说，一次性缴纳的钱还是太多了些。以一个６０岁的老人为例，如果按６％的最低缴费档次计算，即使加上市和镇的补贴，也还要交９０００多块钱，有些人确实承担不起。”
“总的来说，目前参保的大多还是那些家里有固定职业者或外出打工者，也就是说还是以较为富裕的农民参保为主；像前两天有一对做生意的夫妻来投保，双双选择了最高８５％的缴费档次，一次性交了２０多万元”，河南省郑州市中牟县劳动基金统筹办公室副主任李玉东对记者说，“而那些纯粹以种地为生的农民或年老体弱者，由于收入较低，参保率并不高”。
按照国家“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的要求，我国许多地区开始积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。从最初只有北京大兴、广东东莞、安徽邱县等个别试点，逐步发展到目前全国一片“争前恐后、遍地开花”的局面。
“除了新农保，莱芜市还有关系到失地农民及农民工等与农民相关的养老保险制度。”梁升说。
据介绍，目前全国３１个省(区、市)的农村养老保险共有１９００多个县级统筹单位，标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”。也就是说，不仅正在试点中的新农保制度互不相同，即使是一地的农村社会养老保险也同时存在多种制度，诸如老农保、新农保、失地农民保险、务农农民保险、农民工保险，甚至不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度。
由于制度不统一，进而导致各地农民在缴费、补贴以及享受待遇的标准等方面千差万别。
以一个６５岁，已过一般参保年龄的农民为例，２００８年他在郑州按最低６％的缴费比例，加上政府２０００元的高龄补贴，仍需一次性缴纳７０００多元，之后他每月可领取１０３．７元；在莱芜，他只需一次性交纳７２０元钱，以后即可每月领取４０元；在北京，由于符合高龄老人条件，他无须交钱即可参保，每月领取２００元的福利养老补贴；在广州，与北京一样无须交费，每月可直接领到８０元钱。
“应该看到，上述这些互不相同的制度都是各地根据自己的特点和财力而设计的，精神值得鼓励，但从长期看没有一个全国性的制度安排是不合理的。”中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵表示，各地自行其是制定标准，一来，会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担；二来，会产生路径依赖，如果制度推倒重来，将会产生大量的沉淀成本。
我国进入建立农村养老保险制度最佳时期
随着城市化进程的加快，据预测，到２０２０年，农村６５岁及以上老人的比例为１５．６％，而城市则为９％；２０５０年，这个数字为农村３２．７％，城市２１．２％。显然，农村将比城市面临更大的社会养老压力。
“养老保险也是一种保险制度，讲究大数法则和风险共担。但是，现行各地五花八门的农保制度覆盖范围小，覆盖人群少，统筹能力差，风险化解能力也较低，不但存在着制度起点上的不公平，而且发展远景面临不确定性。”庹国柱说，当务之急就是中央政府出台统一的对策，从制度模式、管理机制和待遇标准等方面统一规划，为２０２０年的社保城乡全覆盖打好基础。
“而且，世界各国养老保险制度的发展经验告诉我们，一个社会老龄化高峰到来之前的２０到３０年是储蓄积累养老基金的最佳时期，而中国的老龄化高峰将出现在２０４０年，现在恰好处于这个节点”，武汉大学社会保障研究中心主任邓大松建议，“未来农民的社会养老保险制度在设计上尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些，要充分体现国家财政的作用，进一步加大国家财政的支持力度，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，形成一个完整的农村社会保障体系”。
各级财政应合力为农民养老埋单
早在上个世纪９０年代初期，我国就建立了农村养老保险制度，但这种基本是个人缴费的“储蓄式”农保，对农民的保障作用微乎其微，到１９９９年，国家决定对农村养老保险进行整顿规范，暂停了这一制度。据了解，由于没有财政支持，农民感觉缴费高、领取养老金水平低，参保积极性不高，制度实施１０多年，最多的时候全国参保人数也只有８０００多万，长期处于停滞徘徊的状态。
