商人丁晓东原本是江苏省金湖县政府的座上宾，如今身陷囫囵。
此前，他曾帮助金湖县及下属的塔集镇政府完成税收增长任务，并且专门成立了一家公司，虚开营业税发票，以帮助当地政府完成税收增长任务。同时，通过政府的税收返还政策，他也从中获利。
金湖县位于江苏省中部，属淮安市管辖。这个只有不到40万人口的小县，2013年的公共财政收入超过18亿元，其中税收占比接近90%。当地政府推行了激进的招商引资政策。一份该县2008年的招商文件显示，在该县投资过亿元，且建设项目在规定建设周期内竣工的投资商，县政府可以向市委推荐其担任副处或正处级干部。
在艰巨的招商引资任务考核压力下，招商引资变为了“招商引税”，无需引入实际投资项目，只须带来税收增长，企业便会获得税收返还及其他招商引资优惠。
一份名为《金湖县关于促进总部经济发展的暂行办法》的文件中规定：“没有实质性生产经营的，但有税收入库的企业，原则上参照上述优惠政策执行(税收返还)。”这一规定助长了当地企业通过虚假业务开具货运发票的行为，当地政府也或多或少参与其中。
因为企业缴纳的税收要通过财政列支进行返还，对地方政府而言，这些收入“来也匆匆，去也匆匆”，其实只是在财政局的账户上充当“过客”，实际可支配财力并没有提升。
4月11日，一位不愿具名的财税法专家对21世纪经济报道表示，虚开货运发票的案例在江苏乃至全国都很普遍。
金湖当地知情人士透露，金湖商人丁晓东于2011年被查处，其经营的金湖广汇燃气有限公司被金湖法院和淮安中院判处虚开用于抵扣税款发票罪。
依据这一案件的相关材料，可管窥相关方“引税”中的利益链条及基层政府的财政困境。
基层政府的压力
“引税”，并不是引进企业作为税源，而是将本不属于自己区域内的税收，通过各种非正规途径“拉”到、“借”到或“买”到自己辖区，提升名义财政收入，以获得政绩回报。
这种现象在财政实力较弱的县乡基层政府中更为常见。
2007年2月，时任金湖县县长肖进方在当地人大会议上做报告时称：当地2006年一般预算收入为1.82亿。这一收入指标虽然实现了28%的增速，但是在淮安8县区中处于末位。在布置来年任务时，他要求财政收入达到2.42亿，对应的增速为33%。这一增速目标高于所在地淮安市和江苏省的增速，分别高出8个百分点和18个百分点。
在地方一把手政绩考核之下，财政收入层层加码。基层政府为了完成预定目标，“招商引税”成为措施之一。在金湖县，肖进方要求全县创新招商方式，坚持“全民招商”。
本报记者获得的当地《招商引资办法》显示，金湖县全年招商任务分解至县政府各部门和乡镇，按照工业大项目数和注册外资到账数评分考核。若完成较好，则有奖金甚至提拔;无法完成则无岗位补贴甚至被降职。
在全民招商的热情下，县领导亦带队到外地招商。当年人代会结束两个月后，肖进方和金湖县政协主席亲自挂帅，前往新疆招商，找到在新疆做生意的金湖县人丁晓东。
丁晓东彼时是新疆东运燃气有限公司(下称新疆东运)的大股东兼董事长。新疆东运注册资本1050万，公司经营状况良好。肖进方希望丁晓东在金湖成立一个总部实体，将业务转到金湖。显然，这样可以增加金湖的税收。作为对价，金湖县政府开具的条件是土地优惠政策和税收返还。
2007年7月，丁晓东回到金湖并创建了金湖广汇燃气有限公司(下称广汇燃气)，注册资本1000万，其中丁晓东占股41%。此外，丁晓东出资1.47亿建设金湖县城城市天然气化工项目。当年，丁晓东获选金湖县第八届政协委员。
金湖县通过给纳税人回扣的办法吸引县外的企业在金湖县注册，其所产生的税收自然上交当地财政，这是常见的招商引资手法，但后来的发展则发生了变异。
虚开发票路径
丁晓东通过虚开货运发票的“引税”手法则显得比较隐蔽，而金湖县政府在文件及行动上都有一些支持。在虚开发票方面，由于运输公司存在注册地与纳税地有所不同的情况，设立运输公司成为基层政府引税的手段。
工商注册信息显示，广汇燃气的初始经营范围为城市燃气项目的筹建、燃气具销售与维修，并无相应的运输业务。为此，广汇燃气成立的当月，由金湖县公安局、交通局、车管局等部门组成的帮办小组，带着金湖的牌照，将新疆东运的车辆过户至金湖。拥有了车辆的广汇燃气于8月获准在经营项目中增加了道路运输许可。
广汇燃气运营后，开展了运输业务，新疆东运则协助广汇燃气做了一些运输业务。丁晓东将新疆东运公司的货运业务拿到广汇燃气来开票。“这既可以增加当地税源，公司也可以享受营业税返还。”丁晓东供述称。
但是好景不长，受票单位认为广汇燃气公司名称中没有运输字样，对运输业务的发票并不信任，于是丁晓东在2007年12月成立广汇燃气运输分公司(下称运输分公司)。此时，广汇燃气招聘了票贩子陈林清，开展介绍开票业务。
“来到广汇燃气就是介绍税源。代开发票之时，公司并没有要求对方提供合同等材料。”陈林清坦承。因为无门槛限制和介绍税源，运输分公司的发票需求迅速上升。
因此，运输分公司不得不常去当地税务局开具货运发票。很快，运输分公司开具的货运发票超过了其所有车辆的运力，当地税务局对运输分公司的发票设限。但经过孙晓东与当地政府协调，政府给予税务局一定压力，分公司又能从税务局领到一些发票。
但是，税务机关逐渐发现运输分公司收货人、发货人为同一单位并且二者收货地点、起运地点不一致等不规范问题，就停止了分公司的自开票申请资格。广汇燃气虚开货运发票此时已初现端倪。
由于没有获取开票的资质，运输分公司于2008年4月注销。但是四个月后，金湖县下发《金湖县关于促进总部经济发展的暂行办法》，办法规定：没有实质性生产经营的，但有税收入库的企业，原则上参照上述优惠政策执行。
二审时，丁晓东的辩护律师指出，该款《暂行办法》其宗旨在于“引税”，将不属于自己区域内的税收，通过各种途径“拉”、“借”、“买”到自己辖区，以获得超过实际的税收，虚增财政收入，获得政绩。这一规定间接助长了当地企业通过虚假业务开具货运发票的行为。但检方认为，政府文件并没有许可其为他人代开发票。
