原属中国的外蒙古地区，首府为库伦（现名：乌兰巴托），总面积约200万平方公里。外蒙古在清朝早期时，叫做喀尔喀蒙古，后来又改名为乌里雅苏台将军辖区，辖下有盟、旗等类似于县或县治的区划。民国时正式更名为外蒙古。
1908年，慈禧太后和光绪皇帝相继去世，朝廷内部陷入混乱，各地反清起义又接踵而起，清政府自顾不暇。在沙俄的支持和策动下，同年春，杭达多尔济亲王、大喇嘛车林齐密特和来自内蒙古的哲布尊丹巴，要求蒙古独立。不久，又有18名蒙古王公在库伦的博克多乌拉山中秘密举行会议，具体策划外蒙古“独立”。
8月15日，杭达多尔济率一代表团带着哲布尊丹巴要求俄国提供武装援助的信件抵达俄国首都彼得堡。沙皇尼古拉二世和俄国内阁总理大臣在与其商谈后，明确表示承认外蒙古独立，并答应给予军事援助。从此，哲布尊丹巴集团更有恃无恐地进行着外蒙古独立活动。沙俄还以“援助”为名，出军库伦，公开支持库伦叛乱集团。
面对外蒙局势日益失控的情况，清廷也并非听之任之。当时有不少朝廷大臣和一些有见识的蒙古王公都主张进行改革。于是，为控制外蒙局势，清政府宣布在外蒙古实行新政。其主要措施包括：发展当地经济和教育事业、发展近代化的军事力量、加强国防建设、建立警戒、鼓励蒙汉人民交往、改良政治和风俗习惯等。外蒙的那些亲俄的王公贵族们觉得要把外蒙古从大清版图上分裂出去，恐怕还得等待机会，所以只能静观清政府内部的变化。
1911年武昌起义成功后，引发了“多米诺骨牌效应”，中国各省纷纷响应，宣布独立，摆脱清政府的统治。这次震撼全中国的革命运动，也给沙俄策动外蒙古独立以可乘之机。10月23日，俄国总理大臣科科弗采夫首先与日本驻俄大使本野一郎会谈，要求日本不要干涉沙俄策划的分裂活动。在取得日本谅解后，沙俄政府便大胆地开始了外蒙独立活动：一方面煽动外蒙古分裂势力抓紧独立，一方面又命令军队把1.5万支步枪、759万发子弹和1.5万把军刀运往库伦，交给哲布尊丹巴集团。俄军还扬言在“遇有必要，在旬日之内，即可调动数万兵力，集结库伦”。
