评论：撤街道还是撤区，关键在于基层能

新快报记者 张凯阳

　　特邀议员

　　王则楚

　　广东省政府参事

　　信力建

　　白云区政协委员

　　彭澎

　　广州社科院研究员

　　本期议题

　　近日，安徽省铜陵市撤销街道办引发广泛关注。记者日前从省编办给予省政协委员的提案答复中获悉，广东省将选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点，减少管理层级，或撤销街道，实行“市-区-社区”“二级政府、三级管理”新体制；或撤销区，实行“市-街道-社区”“一级政府、三级管理”新体制。

　　议员建言

　　街道事务繁重，不是保留街道办的理由。实现社区自治才是基层管理扁平化改革的关键，至于在具体实行过程中，是划出几十个区而撤销街道，还是并街而撤区，核心在于事务如何转移，自治如何实现。没有基层民主的实现，没有基层自治的实现，什么都是空谈。

　　撤销街道办在法理上没有问题

　　新快报：对于撤销街道办一事，广州市相关部门表示，广州撤销街道办事处不太现实。其理由是街道办工作量非常大，位置重要，创卫、创文、部署并监督相关政策的落实情况，都离不开街道办。事实上，广州目前也正在强化街道。对此，各位怎么看？

　　彭澎：理论界一直在讨论城市管理扁平化，是撤区呢还是撤街。从法律地位上，街道是区政府的派出机构，有关法律文件也已经撤销，因此，撤销街在法理上是没有问题的。现在，在中小城市撤销街道办可能比较容易取得共识，但对于大城市尤其是像广州这样的特大城市，目前街道管理的事务繁杂，对撤销街道要取得共识则不那么容易。

　　信力建：我认为街道办应该撤销。“精兵简政”这个口号喊了很多年了，却越精简部门越多人员越杂，设置这些部门有没有起到实际作用呢，有目共睹。而我国当前的四级管理模式，是极为落后的，必须改革。相关部门保留的理由也不充分，撇开部门利益不说，即便是解决就业问题不应该通过这种损耗大收益小的方式。特别是现在已经交通便利、网络发达，街道办的存在，既加大政府的财政负担，也阻碍政令畅通，弊大于利。

　　王则楚：这不是随意撤与不撤的，因为全国人大已经终止了《街道办事处条例》，街道办事处的存在已经没有法律的支持，这是必须取消的。顶多就是把有具体事情干的街道办取代区或取代其它政权形式而继续保留。

　　广州强化街道，就意味着将要取消区级政权。而这就要将区划分得更小。这不符合世界简政放权的潮流。我认为：对于广州而言，取消街道是早晚的事。我们应该给这样的改革以支持，让更多的管理权力回归居民自治，才是社会管理的方向。

　　撤销街道办要防新生“社区办”

　　新快报：如果撤销街道办，街道办所承担的相应职能应该交由谁来承担？原街道办工作人员的去留问题应该如何解决？

　　信力建：事实上，街道办跟市民打交道比较多的是户籍和派出所民警，其他的业务办理基本上要到区政府或市政府。所以，只要派出所保留了，裁撤街道办不会带给市民生活很大变化。街道办在政府内部起到文件上传下达的作用，哪怕简单将街道办集中起来办公搞服务大厅，也能提高不少效率。

　　至于街道办的人员去留，恐怕是最大的问题。如前所说，依靠街道办来解决就业问题是不实际的，不如趁早解决掉。年纪大的可以提前退休，给一笔补偿金。年轻的遣散后，可以自己创业，也可以参加其他工作，未必会没有出路。对这个问题的解决办法，很多人是庸人自扰了，纳税人的钱本来就不应该用来养闲人。

　　彭澎：从铜陵的实践来看，街道撤销后，有关工作和职能主要流向合并壮大后的社区，让社区具有更强的自治能力，这也是撤销街道办的最大理由。但承担这么多原先由政府及其派出机构拥有的职能，是强化了社区的自治能力呢，还是使社区变相成为新的政府派出机构。这不仅涉及到撤销街道的合理性问题，也涉及到有关职能能否顺利转移并保证居民利益不受损失。

　　此外，如果撤销街道，那么原街道办的人员可以有几个去向：一是充实到区政府的行政事务中心，面向居民办理有关专业性事务；二是充实到居委会，处理更多的日常事务；三是自愿离开政务部门，去到企事业单位或自谋职业。

　　王则楚：撤销街道办，其承担的相应职能当然只有两个去向：属于居民自治的回归居民委员会，属于政府政务的回归区人民政府。就是居委会的成员，由于必须是居民自治而因为非社区居民而失去居委会身份，他也可以成为居委会办事处的聘任人员而继续工作。

　　而那种既非自治任务，又是政府为了政绩而部署的任务，居委会可以不理的事物，那就会没人去管了。这是各尽其责，无可厚非的。只有这样，才可以简政放权，而达到精兵简政。没有居民自治这一前提，撤销街道办，来了“社区办”，也不是没有可能的。

　　理顺政府与居民自治边界是关键

　　新快报：支持撤销街道办的多认为街道办在基层行政中仅仅充当了一个“二传手”的角色，那么撤销区又是基于何种考虑？

　　彭澎：撤销区，使街道直属市政府，也是理论界的一种城市扁平化的思路。因此，街道可以成为实体政府而不一定是派出机构，那么原来区政府的资源下沉到街，更贴近居民服务。街道也可作一定幅度的合并，使之管理幅度大于原先的街道，小于原先的区。因此，既使撤销街道，也是要合并一些社区来减少区政府的管理幅度的。

　　撤销区以后，区政府干部也可分别流向市级行政事务中心或街道，加强市政府专业化办事能力，提升街道行政能力，这样的好处可能是使公务员队伍得以全面保留，人员分流的压力相对小一些。原来区的职能则以下沉到街道为主，部分可以上收市政府职能部门或行政事务服务中心。

　　王则楚：街道办是否只是“二传手”，关键在实际的操作。街道积极些，可能直接干，就不是“二传手”。但现在讨论的是政权管理层级的设置，我们要理清政权的管理边界，理清群众自治的边界，这样我们就会发现：街道确实是居民自治与区政府管理之间的一个多余的“隔离地带”。就是这个隔离地带让群众的“门难进、脸难看、事难办”，官僚主义不断，寻租利益不断，人民群众意见很大。过去的县衙门也不过几个人，现在几百人都不止，就是政府大，管事太多，老百姓没有自己的自治，这样政府将管不过来，从而让低一级的街道来办，出问题的就更多。无论撤销街道办，还是划小区，根本的一点，还是要理顺政府管理和居民自治的边界，把居民自治的权力还给居民。

　　撤区还是撤街道还需要试探摸索

　　新快报：广东基层管理扁平化改革试点有两种方式。一是撤销街道，实行“市-区-社区”“二级政府、三级管理”新体制；一是撤销区，实行“市-街道-社区”“一级政府、三级管理”新体制。对于广州来说，哪一种方式更有可能？

　　彭澎：从广东来看，东莞和中山拟实行的是新设区、撤销镇街，原先没有区，市直接管理镇街，镇改区后，市管区的管理幅度缩小了；区管理社区的幅度相对扩大一些。主要问题是较发达的镇经济的重组，完全撤销镇建制的地区可能以设立较大的社区来协调。

　　粤东西北的县级市则可以尝试撤销区，县级市政府直接管理街道为主，而且可以再配合实施省直管县，这样管理层次就大大减少了。

　　至于广州，我认为可以在南沙试行香港社会管理模式，在中新知识城试行新加坡社会管理模式，在总结的基础上考虑是以哪个模式为主，或综合制定符合特大城市管理特点的城市扁平化管理模式。

　　总之，虽然街道事务繁重，但社区自治能力的加强可能是长期发展方向，管理层级太多、管理得太死，肯定不利于社区自治能力的培育。

　　信力建：我建议社区居委合并到物业管理处，街道和区除了保留服务性、必要性的机构（税收、警察等）外，其他的机构都可以撤销，为人民服务的机构才有存在必要，而他们也不需要行政级别。改革应先从撤销街道开始，街道人员可以安排到派出所里，经常到群众中走动，更能拉近与群众的距离，居委大妈式的服务回归，我想这也是市民喜闻乐见的。

　　王则楚：这个试点，就是为了摸清现状，找出一个符合广东实际的、管理层级较少的城市管理模式。现在还没有试点，我们也难以判断最应该撤销的是哪一个层级。但从我国政权管理的层级产生历史而言，在城市还是应该以《宪法》为依据，对应“国务院、省、县、乡镇”四级政权，最应该取消的是目前的“地级市”。照此推理，最应该取消的是区——没有独立财权、没有自治权只有执行权的区。街道是“县级”的话，区就应该撤销。

　　无论是划出几十个区而撤销街道，还是并街而撤区，核心都在于事务如何转移，自治如何实现。没有基层民主的实现，没有基层自治的实现，什么都是空谈。