本报记者 杨丽萍
“我从《公报》中看到的更多的还是中央在调节农村市场环境，土地只是其中一个方面加以提及。”9月16日，中国土地勘测规划院副工程师邹晓云对本报记者说，《公报》并没有体现对现有土地制度的突破。
邹晓云认为，突破性的土地变革还没有到合适的时候，最起码的背景知识还不够，“包括土地确权、市场监管、土地征用制度、税收制度甚至自身推动力还不够。”
邹晓云所指的《公报》就是在刚刚闭幕的十七届三中全会上所公布的《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》。
《公报》提出要稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，但未提及土地征用制度以及土地自由流转制度等敏感问题。
新“土改”不能只盯土地
邹晓云强调，农村土地改革不能只盯在土地本身上。他以此前进行的城市土地改革为例说，“首先是国家适度放开了外部资金进入的限制，然后又是国企改制，最后才是城市土地的进入，整个城市土地改革进行得比较顺利，速度也比较快。”邹晓云认为，农村土地改革也应采取资本先行的原则。
“以土地抵押权开禁为例，目前连中小企业的贷款都非常难，农民想通过土地抵押贷到发展资金估计并不会是一件十分容易的事情。”邹晓云认为，如果类似的资本不能真正进入农村，土地改革就缺乏自身推动力。
“不仅如此，就土地价值而言，95%的土地都处于离城市相对偏远的地区，其价值并不高，只有少数位于城市周边的土地价值较高。”邹晓云认为，农民转让土地经营权的动力本身也不足。
邹晓云说，目前农村的社会状况和经济状况都没有对现有二元化土地制度进行重大变革的需求。“所有的重大变革都需要社会力量，短期之内，现有土地制度想有重大突破不太可能。
据一位知情人士透露，“完全的自由流转时机还不成熟，现行的城乡二元土地制度还是会被保留下来，用途管制的管理体制也会保留，所以农地自由流转‘开禁’基本没有可能。”
据悉，代替“自由流转”的，可能是在规划管制、用途管制甚至是项目管制的前提下，有限制地开展政府主导下“经审批、核准、同意”的流转。而这个思路将在《土地管理法》的修改过程中有所体现。
至此，业内人士预测，宅基地的流转或可比集体建设用地的流转要快。但也有一种悲观的判断就是，所谓的宅基地和小产权房都不太可能实现真正意义上的流转。
邹晓云认为，政府一定会考虑到自由流转的风险。“现在农村土地实行的是集休权承包，真正有土地发包权的是村干部，如果在产权界限不清的情况下急于推动自由流转，土地或可成为村干部寻租的工具。”
土地收益分配难题
邹晓云所说的“土地改革背景知识不够”，其中重要的一条就是土地征用制度。
土地征用制度必须改，但是该如何该？
“土地作为农民的资产在过去30年并没有得到一个公平的待遇。”中国社科院金融研究所副研究员尹中立指出，集体用地进入土地一级市场，唯一的办法就是通过政府征用，“变性”为国有土地。“虽然在土地性质改变的过程中，农民得到了相应的补偿，但这与开发商最终的土地补偿款相比太微不足道了。”尹中立感叹，农民得到的不过只有其中的5%左右，绝大多数都被地方政府和其他利益体拿走。
尹中立的观点与中国城郊经济研究会的调查结果不谋而合。根据这个调查，在现行土地征用政策下，土地用途转变的增值收益分配中，政府得60%至70%，村级集体组织得50%至30%，农民只得到5%至10%。
尹中立还认为，“由于政府在土地流转过程中长期扮演着中介商的角色，与土地、与开发商的瓜葛太多，通过公开出让方式不断地抬高地价，从而推动房价攀升。”中间的巨大差价容易让一些人找到土地寻租的机会，一些腐败现象由此而生。
在现行税收制度之下，土地收益作为地方政府的重要财政收入，为城市基础设施建设提供资金来源也是不争的事实。一位天津的开发商甚至向记者透露，受当前楼市和土地市场的低迷，土地收入锐减，天津某区今年上半年的财政收入仅够维持教育支出以及公务员工资，根本就没钱来进行城市基础设施建设。
地方政府的角色定位以及未来土地收益如何分配的问题或是土地征用制度的关键所在。
记者从相关渠道获悉，十七届三中全会后将开始推进的征地制度改革中，最具实质意义的将是征地收益制度的分配改革，即有可能将土地溢价进入地方财政之前，失地农民作为主体之一，对这部分溢价收益先行分配。而分配方式可能有两种，一是直接的现金分配，二是经营性征地项目的股权以及长期收益权分享。
现行体制下，土地溢价是先进入地方财政，然后再由地方财政支出，作为对失地农民的补偿。
