这次全民讨论的规模之大、参与人数之多、影响之广,成为公民参与立法工作的范例。许多重要的合理的意见都得到采纳,具体规定作了许多补充和修改,共计近百处。1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了这部新宪法,这也是我国立法史上第一部公开表决结果的法律项目。
公布法律草案从九届全国人大常委会开始迈上一个新台阶。1998年3月21日,在九届全国人大常委会第一次会议上,时任全国人大常委会委员长的李鹏明确提出,立法要坚持走群众路线,在立法过程中,“要采取各种形式,广泛听取群众的意见”。九届全国人大组成之后的一年中,就向全民公布了土地管理法修订草案、村民委员会组织法草案和合同法草案。
土地管理法修订草案1998年4月29日公布征求意见后,31个省、市、自治区全部反馈了意见;25个大中城市和52个中央有关部门提出了意见和建议。全国人大常委会法制工作委员会共收到人民群众来信675件,其中,来自单位的意见173件,来自公民个人的有502件。许多来信多人联署,人数最多的一件共有836人签名。
还值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日,婚姻法修正案草案向社会公布征求意见。截至当年2月28日,全国人大常委会法工委共收到群众来信来函3829件,后来又陆续收到一些,大约共有4000多件,通过报纸、期刊和网络等媒体也收到数以千计的意见。来信者中,年龄最大的90岁,最小的仅有13岁。公众对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见。这次征求意见是当时参与立法人数最多的一次,提出意见最广泛的一次,也是人民群众第一次通过互联网参与立法。
将关系广大人民群众切身利益的重要法律草案向社会公布,广泛征求全民的意见,使他们有了直接表达诉求的机会,有了发表意见甚至是表达不满的权利。而最高立法机关,也拓宽了一个最广大、最直接评价法律草案价值取向的民主渠道,将百姓的意见摆到立法的桌案,并吸纳进法律之中。“使法律充分反映人民的意志”,就有了如谷穗般沉甸甸的实在意义。法律界人士评价说。
大规模讨论效果优于大规模学习
“‘开门立法’本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程。”全国人大常委会法工委有关负责人表示。
4月20日,全国人大常委会办公厅宣布,今后,全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开,广泛征求各方面意见。法律草案公开征求意见成为常态,这一突破清晰地彰显了全国人大常委会在立法理念上的重大改变。
“所有的法律草案原则上都向全社会公布,听取全民意见,这无疑将对我国的民主法制进程起到促进作用。”宪法学专家、中国青年政治学院法律系教授马岭说,在这方面我们过去已积累了一些经验,‘开门立法’的时机已经基本成熟,我国的法制实践证明我们能够做到、做好这项工作。“也许有人认为法律草案原则上都交全民讨论太麻烦、成本太高,但事实上未经全民讨论的法律通过后,在全社会组织的有关对新法律的广泛、深入的学习宣传,也是很麻烦、成本很高的。”马岭表示,不论是从保障法律的质量还是从培养公民法治观念的角度看,这种法律通过后的大规模学习都不如法律通过前的大规模讨论效果好。
“讨论是一种参与,是一种更有效的公民教育,通过这种对国家事务的参与以及在参与中各种意见的争论,能够使法律更加完善,也有利于增强公民的主人公意识;而法律通过后的学习往往成为一种被动的接受和领会,一些有益的意见可能被排斥在外,不利于公民民主意识的培养。”马岭说。
“人民参与国家立法是再正当、正常不过的事。但人民如何参与立法,参与的方式、途径以及程序,都还需要进一步作出具体规定。”马岭说,如果我们要将“开门立法”长期、持久地坚持下去,就应当将其制度化、法律化,不仅有原则规范,而且有具体的操作规则。
“公开法律草案由特例成为常态是一个让人欣喜的转变。”北京律师钱红骥认为,这一举措具有多方面的积极意义和效果:首先,可以通过社会的广泛参与,弥补或修正相关法律草案的不足或不当之处;其次,通过法律草案的公布和征求意见,可以把新法律向社会公众进行有效公开和宣传,有利于该法律的执行;再次,将法律草案公开并征求意见,是有效体现全民参与立法、民主立法的制度创新。