本报记者 张现军
发自江苏、安徽、浙江
“对开发区而言，十七届三中全会开完、新的土地政策确定之后，肯定会是几家欢喜几家忧的场面。这对于一些目前发展比较落后的开发区来说，将是一个很大的冲击，因为开发区借以招商引资的土地筹码没有了。而对于那些相对正规的开发区来说，将是一个利好消息，因为这将避免招商引资中相互拆台、恶性竞争场面的出现。”作为与土地打交道较多的开发区官员，合肥蜀山经济开发区的杜伟在接受记者采访时说，由于本次大会专题研究新形势下农村土地改革，他们非常关注。
“农民有了‘尚方宝剑’，以往那些强行征集农民土地的做法将有望得到彻底的改正。没有了廉价的土地作为筹码，开发区招商面临重新洗牌的局面。”江苏徐州的一位招商官员对记者表示，他们也一直在密切关注十七届三中全会上有关土地政策变化的信息，充分认识其对招商带来的影响，并为相关变化做好应变准备。
一石激起千层浪，农村土地政策的重大变化，也必将给以土地为本的开发区招商带来重大的变化。
无地“开发”的开发区
在与开发区“对抗”多年后，金华前楼下村的村民看到了胜利的曙光。
一个事实是，随着国家不断出台政策给农民“撑腰”，一些靠强行征地“过日子”的开发区已经开始碰壁。十七届三中全会的召开，更为那些“胡作非为”的开发区敲响了丧钟。
10月10日，浙江金华金东经济开发区外的一片土地边，十多名义乌的民营企业主驻足凝目，望着那片种植着葡萄的土地——这片土地曾经是金东经济开发区4年前就已经“出让”给他们的“工业用地”。
但是，他们知道，这块地将永远可望而不可即了。
这块土地的使用者是金华市前楼下村的村民。村里的会计付旭东说，5年前，开发区曾经要按照每亩地补偿18000元的标准，强行征走他们220亩土地，但遭到村民的极力抵制。
“现在国家保护农民利益，我们是不会就这样答应拿出土地的。”付旭东说，十七届三中全会的召开更给他们吃了一颗定心丸。“开发区的算盘精明得很，这里的土地现在一亩要二三十万，却只给我们每亩不到两万，这不是明抢是什么？！”
这里的土地确实值钱，而且越来越值钱。金东经济开发区与义乌毗邻。现在，义乌是全球最大的小商品集散地。因为紧邻义乌，这里的地价也是水涨船高。一些义乌商人就是因吃不消日益疯长的厂房租金，才决定到开发区买地，自建厂房的。
在他们看来，向政府买地比较可靠。“开发区是政府办的，不会骗人的。”这是他们当初买地的想法。
但是，他们不知道，许多地方政府办的开发区，实际上并不可靠。许多时候，开发区把商人招来了，拿出一张漂亮的规划图，信誓旦旦地说，“这块地是你的了”，而实际上，他们还没有征用这块地。
金东经济开发区管委会的财政局长戴己平就毫不讳言：“事实上，开发区根本没有地。”戴己平坦言，“金东经济开发区征地和出让土地，都是违法违规的”，“不要说金东经济开发区违法违规，全浙江省的开发区都在违法违规搞土地。”
戴己平所说不虚，开发区违规用地现象在全国都很风行。
说白了，许多开发区玩的就是“空手套白狼”的把戏：把商人招来，先收取一定的征地款项，然后利用行政手段，用低廉的价格，从农民手中把地强行征来。这样，开发区不用花一分钱就办起来了。金东经济开发区也不例外。但是这一次，他们遇到了强烈抵制违规征地的村民——好在矛盾没有最终激化。
但如果换一个地方，前楼下村的村民或许就没有这么幸运了。同样是在国家整顿开发区的当口，河北省新乐市却是市长和公安局局长亲自坐镇指挥，强行征地，以致同常店村1000名村民发生严重冲突；福建仙游县枫亭镇为枫亭工业园区征地，调动600多名“执法人员”，与村民发生严重冲突。
这样的事情，举不胜举。
现在，十七届三中全会的召开给村民们吃了一颗定心丸。记者在调查中发现，随着国家对农民利益的维护力度进一步加大，及农民维权意识的加强，有金东经济开发区目前现象的开发区正越来越多，而随着新土地政策的出台，这种情况将会更多。
开发区的担心和农民的新希望(6.52,0.05,0.77%,吧)
“别说每亩不到2万元，就是给我们每亩30万元，我们的土地也不能让开发区征的，我们要对子孙后代负责。”金华市前楼下村的一村民对记者说，纵使给100万元，也会花完，但是土地在自己手里，就可以给子孙一个交代。
十七届三中全会的召开让村民们对未来充满希望，“我们不要每亩30万元的终生买断，而是可以和开发区签订协议，把土地租给开发区。”
十七届三中全会关于土地政策的新变化，确实让长期遭受开发区“压迫”的农民看到一线光明，同时让许多开发区“陷入”空前的用地恐慌。合肥新站开发区的吴发金就担心“钉子户”会越来越多。他在接受记者采访时说：“新土地政策最大的影响就是在土地的使用上提出来新的要求，获取土地的成本和难度都会比以前加大，这对于开发区的土地征集和使用上都会有很大的影响，我们现在最大的担心是一旦招商引资过程中对于土地的使用和赔偿问题不能和农户达成一致，将会对整个开发区的工作造成一定的阻碍，‘钉子户’的出现恐怕会越来越多。”
从开发区的利益角度来说，那些阻碍开发区征地的农民是“钉子户”；但从农民的角度来说，却是在维护自身的权益。对于有着政府背景的开发区来说，他们往往是弱者。现在国家进一步加大了对农民的保护力度，虽然在很长的一段时间里，依旧将会“上有政策，下有对策”，失地农民将依旧失地。但是，对于聪明的开发区来说，适应新形势，一改过去与农民对立的态势，与农民之间形成新型的合作关系，不失为一种好的选择。
合肥蜀山经济开发区的杜伟在接受记者采访时就说，新的土地政策会带来很大的改变，对于开发区和广大有地农户来说都是要重新面对的。对土地的使用将更具规范性，而土地的利用价值也会进一步加以提高。农民对土地的自主权加大。但如果有更好的效益可供选择，农民当然也会愿意接受。这就对开发区的招商引资工作提出了新的要求，要尽可能地招入那些附加值高的企业，给出让土地的农民带来更大的收益，同时，开发区对于土地的使用也会更加谨慎小心，以往那些强行征集农民土地的做法将有望得到彻底改正。
中国扶贫基金会会长、中央农村工作领导小组办公室原主任段应碧在接受记者采访时也说：“有人问我，当前中西部农村是否应该加大土地转变的力度，我只问他一句话：是不是农民自己想干的？如果是，我举双手赞成。中国各地情况千差万别，应允许不同探索。但有几条原则：一是农民意愿；二是不能强行将农民完全挤出土地。征地建开发区亦然，农民不是傻瓜，对他有利，他自然会干，不用人强迫。”
正如杜伟和段应碧所言，“如果有更好的效益可供选择，农民当然会愿意接受。”事实上，如当年小岗村自发变革一样，在改革开放的大潮中，也形成了不少类似小岗变革的开发区模式——这些开发区的最大特点同样是自下而上的自发行为。其中最有代表意义的就是珠三角的南海模式及长三角的昆山模式。
南海模式和昆山模式
“虽然政策还没最终确定，但终于可以正大光明地谈论我们用地的问题了，农地入股开发区的事情我们早就在做了，这样，政府——农户——商家都有收益，而且和睦相处。”在了解了新土地政策变革动向后，江苏昆山市陆家镇车塘村的村民露出了笑颜。
在一些地方，同样一块地，种粮食和盖厂房，价值有天壤之别。在广东省南海市，种地的人一亩一年只能能挣几百元。但盖上厂房，情况就大不一样了。比如在南海某村，厂房的出租标准是每年8万元／亩。
但按现行《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地，要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地。恰恰在土地征用过程中，农民的土地财产权益受到了极大侵害——按照规定，每亩地只有区区一两万元的买断性补偿。这导致农村集体“铤而走险”，突破法律法规的约束，形成事实上的、不符合法律法规要求的、大量的集体非农用地。
上世纪九十年代，珠三角一带工业化风起云涌。工业项目的集结，需要大量农地转用于工业。于是，一些村庄作出了积极反应：辟出一些地块招商引资。但是，怎样对待原先的农户土地承包权？广东省南海市下柏村的解决方案是：把农户的土地承包权转为村股份公司的股权。南海和珠三角许多村庄，从此有了一个新概念——“股红”，即农户按股分配村庄出租土地的收益。
这种农地直接入市的方式，后来被称为南海模式。根据两年前一项调查的估计，南海全部工业用地中未经国家征地的部分约占一半。
农地直接入市的第二种模式，是农地转用的权利主体从集体转为农户。这种模式流行于长三角地区。最早的故事发生在昆山陆家镇车塘村，引子还是土地收益——搞农业每亩年收入只有800元，政府征用后转租给外商，每亩地年租金可达上万元。可是这些钱跟农民没关系——国家征用农地，最多每亩补给农民2万元。
后来有台商上门要求车塘村盖标准厂房出租。村支书觉得机不可失，决定学南海模式。问题是村集体没钱投资，车塘村就先把土地租给自愿投资的村民，再由村民私人集资建厂房出租。昆山模式——由农户充当农地转用的权利主体——由此诞生。据公开的数据显示，昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。
不管是南海模式，还是昆山模式，都很好地保障了农民的收益，所以都得到了政府的默许。但是，却也有一个致命的弱点，那就是其合法性。因为，现行土地制度的基础就是“农地转用必先征为国有”。所以，在一些地方，农地征用制度就演变成地方政府、开发区从农民手中攫取利益的吸血机。
斩断开发区的吸血机制
暂不论是否违规，南海模式和昆山模式之所以能够成功，还有一个很重要的条件是市场：先有市场需求，然后才征地建开发区。但是，现在许多开发区存在着一种很严重的情况却是，在还没有任何项目的情况下就把农民的土地强制征下。
去年7月初，一位北京的部委领导到南方考察，经过一个地级市时，当地市长向部长夸耀说：本市新技术经济开发区没有花财政一分钱，却建成了全市最漂亮、最高档、最绿色、最适合人类居住的社区。
这位曾在地方工作的部长不客气地说：“这件事你蒙不得我，我了解这勾当。从农民手里贱征贵卖，你没花一分钱，也许还赚钱呢。这哪里是征地，分明是吸血嘛！”
张洪尚就遇到了这种事情。
张洪尚是山东省新泰市谷里镇北谷里村村民，从2003年2月自家的土地被强征至今，除去因与“公家作对”被劳动教养的一年零九个月，他一直没有停止为自己失去的土地讨个说法。但让他失望的是，丝毫没有改变他们土地被占搞开发区的命运。
张洪尚只是中国目前被大大小小的开发区占用田地的代表之一。有分析称，一种“失去捍卫土地动力”的悲观情绪正在全中国的农村蔓延。
而很多时候，许多开发区官员也“深受其害”。杨立平就是这样一个官员。
他是四川省自贡市高新开发区管委会的党委书记，从上任开始，就不停地“灭火”：开发区内的农民总在找他控诉，还动不动到北京上访……
这一切麻烦，都来源于1992年，原为蔬菜基地的大安区红旗乡的7000亩地被征了，开发成现在的自贡市高新开发区。只拿到统一的8000元安置费的农民感到恐惧：这点钱就是我们失地失业的全部补偿？以后的日子怎么过？
可以说，这是一场典型的政绩工程——出发点或许是好的，开发区建好后，每个村民都可以成为工人——但工厂一直没有。十几年来，当地政府官员一次次地解释——“会有的，一切都会有的”，但是，现在连他们自己都不再相信自己说的话——开发区太多了，招商也不是一件容易的事。
宁夏银川市下辖三区两县一市，每个县、区、市都建有一个工业园或开发区——可以说，这是整个中国的现状写照。
农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。从地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%，而随着产业的转移，西部地区这种情况变得也越来越严重。
专家指出，新土地政策出台后，有望赋予农民更大的支配土地的权力，同时有望叫停强制征地，希望这能够成为遏制开发区在全国蔓延的一剂良药。
加速开发区洗牌速度
“新土地政策的实施，对我们苏锡常地区的开发区征地会有一定的影响，不过，我想，影响更大的应该是苏北和中国西部。”10月11日，常州高新技术开发区的王庆在接受记者采访时说，对于他们这样成熟的开发区，收益已经相当稳定，在征地或租地方面，除了遵守国家政策外，改变的顶多是加大对农民收益的保障；而在一些欠发达地区，由于资金有限，且招商的前景不明朗，农民对其有不信任感，从而将导致征地的困难。“前些年，一些开发区强制征地，造成恶劣的影响，对于这样的开发区，即使有好的收益保证，农民可能也不再信任他们。我想，这可能导致一些开发区的用地困难，从而倒闭。”
合肥蜀山经济开发区的杜伟在接受记者采访时也说：“这要看具体的开发区才能下结论，新的土地政策实施之后肯定会是几人欢喜几人忧的场面。这对于一些目前来说发展比较落后的开发区来说，将是一个很大的冲击，因为开发区借以招商引资的土地筹码没有了。而对于那些相对正规的开发区来说，将是一个利好消息，因为这将避免招商引资中相互拆台、恶性竞争场面的出现。”
记者在调查采访中发现，多数开发区官员希望新土地政策能够叫停随意征地的行为。江苏盐城一位招商官员就说：“说实话，许多被征地的对象可能就是我们的兄弟姐妹，我们也不愿意他们吃亏，但是，全国开发区都施行损害农民利益的征地办法，我们不施行，就竞争不过人家，所以也只有效仿。这就形成了一个恶性循环。将开发区征地规范化，杜绝了损害农民利益的途径，大家就会在吸引高附加值产业、拼服务等其他方面下功夫，反而可能是一件好事。”
中国人民大学农业与农村发展学院教授程漱兰在接受记者采访时说，新政实施后，不排除会出现这种情况：一些地方政府为了办开发区，强迫农民“自愿”贡献出土地。但这种大胆的违法行为无疑将会受到农民的强烈抵制，不会成为普遍现象。因为，农民毕竟有了“尚方宝剑”，那些急于“建功立业”的地方政府官员将会掂量其违法违规所将付出的代价。
因此，思变成为开发区下一步发展的必然。
合肥新站开发区的吴发金在接受记者采访时就说：“对于新站开发区来说，现在还只能是观望，要等一下，看清楚新的土地政策的具体实施情况，和上级主管部门的一些决策的出台，才能相应地采取一些具体的措施来很好地解决土地问题。”
他还说：“拿什么来吸引商家将是个问题。而最大的改变也许会是产生新一轮对于高科技、高附加值、占地少、回报率高的企业的争夺。”
许多开发区官员和吴发金有类似的观点。无锡锡山开发区的张伟在接受记者采访时说，实际上，在重重压力和挑战下，中国开发区的洗牌行动已经在悄然发生。
他说，如果说在过去的30年，开发区最核心的资源——土地，为开发区发展创造了第一次的辉煌，那么，这种粗放式的开发和管理模式已经完成了其历史使命，通过征用手段获得廉价土地、进行粗放式开发的增长模式已经走到了历史的尽头，必须寻找新的出路。中国开发区必须、事实上也已经开始了新一轮的思考与探索，比如寻求产业升级和产业聚集。无疑，十七届三中全会的召开加速了这个蜕变的过程——在此过程中，不论是沿海还是内地的开发区，都必须思考如何适应这个变化，并善于抓住新的机遇。
